PARECER CONTRARIA O GOVERNADOR

PARA OS QUE, COMO EU, 

NÃO ENTENDEM O JURIDIQUÊS, 

ESTE LONGO PARECER PODE SER RESUMIDO

 EM POUCAS PALAVRAS:

A PROCURADORIA GERAL DO ESTADO CONCLUI

 QUE A VINCULAÇÃO DO FUNDO A CONDER 

É ILEGAL E QUE O GOVERNADOR 

TERIA QUE REFORMAR A LEI.

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PROCESSO Nº PGE2013750472 (PGenet 2013.02.003643)
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO
INSTITUTO DO PATRIMÔNIO ARTÍSTICO E CULTURAL DA BAHIA
PARECER Nº 001104/2013
ORÇAMENTO. Fundos especiais. Exegese
do art. 71 da Lei no 4.320, de 17 de março
de 1964. Vinculação de receitas
especificadas à realização de
determinados objetivos ou serviços.
Estipulação constante da Lei estadual nº
12.922, de 22 de novembro de 2013, que
promoveu a instituição do Fundo Estadual de
Preservação do Patrimônio Cultural,
direcionando-o à Companhia de
Desenvolvimento Urbano do Estado da
Bahia CONDER. Ilegalidade.
Impossibilidade de atrelamento a entidade da
administração indireta não vocacionada à
tutela do patrimônio cultural.
Motiva-se este expediente em face do Of. PROJUR/IPAC
025/2013, em que a i. Procuradora-Chefe do Instituto do Patrimônio Artístico e
Cultural da Bahia IPAC, Sônia Maria S. França, alude à tramitação do projeto
de lei 20.504/2013, que promove a criação do Fundo Estadual de Preservação do
Patrimônio Cultural, vinculando-o à Companhia de Desenvolvimento Urbano do
Estado da Bahia CONDER.

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Manifesta a peticionária sua irresignação, ante a surpresa da
iniciativa, adotada à revelia da autarquia estadual, nada obstante o papel
regimental conferido ao IPAC de velar pela preservação da proteção do
patrimônio histórico, artístico e cultural, na forma dos cânones constitucionais
que enuncia e da Lei estadual nº 8.895/2003, regulamentada pelo Decreto nº
10.039/206.
Requereu, dessarte, a adoção, pelo Excelentíssimo Senhor
Procurador Geral do Estado, Rui Moraes Cruz, das medidas necessárias à
modificação da proposta legislativa, a fim de se corrigir a vinculação do fundo
especial.
Em seu despacho de encaminhamento, alude o Excelentíssimo
Senhor Procurador Geral à publicação da Lei nº 12.922, de 22 de novembro de
2013, encarecendo a manifestação deste Núcleo sob o prisma da
constitucionalidade do diploma (fl.06).
Sumariados os autos.
A este Núcleo de Patrimônio e Meio Ambiente compete a
manifestação em matéria de orçamento, face a previsão constante do art. 28, IV,
do regimento aprovado com o Decreto nº 11.738, de 30 de setembro de 2009.
A criação do Fundo Estadual de Preservação do Patrimônio
Cultural foi promovida pela Lei estadual nº 12.922, de 22 de novembro de 2013,
decerto como resultado da tramitação do projeto de lei 20.504/2013 a que alude o
expediente inaugural.

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O novo diploma estadual tem o seguinte teor:
Art. 1º - Fica instituído o Fundo Estadual de Preservação do
Patrimônio Cultural, de natureza contábil-financeira, sem
personalidade jurídica própria, de duração indeterminada,
vinculado à Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado
da Bahia - CONDER, com o objetivo de financiar as ações de
preservação do patrimônio cultural a serem realizadas nas áreas
protegidas existentes no Estado.
Parágrafo único - Para os fins desta Lei, entende-se por áreas
protegidas:
I - o sítio urbano tombado e seu respectivo entorno;
II - o bem imóvel individualmente tombado e seu respectivo
entorno;
III - a área elegível para programa ou ação específica do Instituto
do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN no
Município, conforme descrição contida no convênio referente ao
programa ou à ação, podendo somar-se às áreas
definidas nos incisos I e II deste artigo.
Art. 2º - Constituem receitas do Fundo:
I - dotações orçamentárias anuais e créditos adicionais
suplementares a ele destinados;
II - receitas diretas provenientes de aluguéis, concessões de uso,
arrendamento e alienação de imóveis;
III - recursos provenientes de transferências voluntárias;
IV - doações, auxílios, subvenções e outras contribuições de
pessoas físicas ou jurídicas, bem como de entidades e
organizações públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras;
V - receitas provenientes de rendimentos de aplicações financeiras,
serviços e eventos diversos;
VI - saldos de exercícios anteriores;

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VII - recursos transferidos mediante termo de compromisso,
convênios, contratos de repasse e outros instrumentos congêneres;
VIII - recursos provenientes de amortizações de financiamentos
para recuperação de imóveis privados localizados na área
protegida, no âmbito de programas ou ações instituídos com essa
finalidade;
IX - receitas provenientes da aplicação de multas administrativas
por infrações ou crimes contra o patrimônio cultural, quando
previstos na legislação estadual e decorrentes de ações de
fiscalização empreendidas pelo órgão estadual, cumulativamente;
X - outras receitas que lhe sejam legalmente destinadas.
Parágrafo único - Os recursos provenientes das receitas
relacionadas no caput deste artigo serão depositados e
movimentados, obrigatoriamente, em conta específica a ser aberta e
mantida em instituição financeira oficial, cujo titular será o Fundo
Estadual de Preservação do Patrimônio Cultural.
Art. 3º - Os recursos financeiros do Fundo Estadual de Preservação
do Patrimônio Cultural serão aplicados, mediante decisão do
Conselho Curador, nas ações de preservação do patrimônio cultural
a serem realizadas nas áreas protegidas existentes no Estado e em
atividades que contribuam para a preservação do patrimônio
cultural, a critério do Conselho Curador.
Parágrafo único - É vedada a utilização de recursos do Fundo
Estadual de Preservação do Patrimônio Cultural em despesas com
pessoal.
Art. 4º - O Fundo Estadual de Preservação do Patrimônio Cultural
contará com um Conselho Curador, com a seguinte composição:
I - 01 (um) representante da Secretaria do Planejamento -
SEPLAN;
II - 01 (um) representante da Secretaria da Fazenda - SEFAZ;
III - 01 (um) representante da Companhia de Desenvolvimento
Urbano do Estado - CONDER;
IV - 01 (um) representante do Instituto do Patrimônio Artístico e
Cultural da Bahia - IPAC;

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V - 01 (um) representante doInstituto do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional - IPHAN;
VI - 01 (um) representante do Poder Executivo Municipal;
VII - 06 (seis) representantes da sociedade civil definidos nos
termos do regulamento.
Parágrafo único - Os membros titulares e suplentes do Conselho
Curador serão indicados pelos dirigentes máximos dos órgãos e
entidades a que se vinculam e nomeados por ato do Governador do
Estado.
Art. 5º - O Fundo Estadual de Preservação do Patrimônio Cultural
contará com um Gestor, vinculado à empresa pública
mencionada no art. 1º desta Lei, designado pelo respectivo
Titular máximo da entidade, que se sujeitará à supervisão e às
normas gerais editadas pelo Conselho Curador.
§ 1º - A aplicação das receitas orçamentárias do Fundo Estadual de
Preservação do Patrimônio Cultural será realizada por meio de
dotação consignada na lei orçamentária estadual.
§ 2º - O saldo positivo do Fundo Estadual de Preservação do
Patrimônio Cultural apurado em balanço será transferido para o
exercício seguinte, a crédito do mesmo Fundo.
Como se sabe, os fundos especiais têm como escopo a realização
de objetivos específicos, consoante a prescrição do art. 71 da Lei no 4.320, de 17
de março de 1964, segundo a qual “constitui fundo especial o produto de
receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados
objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação”,
sendo certo, outrossim, que seus quadros demonstrativos e planos de aplicação
devam acompanhar a lei orçamentária (art. 2º, §2º, I do mesmo Diploma).

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Em alentado estado sobre o tema, Osvaldo Maldonado Sanches1
discorre acerca dos atributos básicos dos fundos especiais, para considerar:
Nos termos da legislação vigente, os fundos especiais,
necessariamente criados com base em prévia autorização em lei,
devem possuir os seguintes atributos:
t receitas especificadas o fundo especial deve ser instituído com
base em receitas específicas (tributos, contribuições ou outras
receitas), determinadas em lei;
t gastos vinculados à realização de determinados objetivos a
aplicação das receitas deve vincular-se à realização de
investimentos, serviços ou ações claramente conexos com os
programas de interesse da administração que levaram à instituição
do fundo;
t vinculação a órgão da administração direta de um dos poderes
não há razão para se criar fundo vinculado ou gerido por
autarquia, fundação ou empresa pública; (grifei)
t aplicação dos recursos por meio de dotações consignadas na Lei
Orçamentária (por alocação originária ou mediante créditos
adicionais) os fundos constituem meios para a execução
orçamentária de despesas, e não para gastos extra-orçamentários;
t utilização de contabilidade particularizada no âmbito do sistema
contábil setorial esta não existe em separado, mas como parte da
contabilidade do órgão orçamentário a cuja programação o fundo
se integra na Lei Orçamentária;
t normas peculiares de aplicação a lei que instituir o fundo
especial poderá estabelecer ou dispor sobre condições e exigências
para a aplicação dos recursos;
t emprego de meios adicionais de controle os fundos requerem
orçamentos detalhados, contabilidade particularizada e prestações
de contas específicas;
1Fundos federais: origens, evolução e situação atual na administração federal. Disponível em
bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/download/6456/5040. Acesso em 16/12/2013.ý

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t preservação dos saldos do exercício salvo disposição em
contrário na lei que instituir o fundo, os saldos apurados no balanço
de final de exercício se convertem em disponibilidades deste para
gastos futuros.
Consoante o autor, o motivo que inviabiliza a criação de fundos
especiais em entidades da administração indireta reside na circunstância de que
estas, por sua própria natureza jurídica, já dispõem de autonomia administrativa e
financeira necessária ao manejo dos recursos, conforme explica:
(...) Esse entendimento se baseia no fato de que os fundos
constituem, essencialmente, um meio de dotar os órgãos
orçamentários (ministérios e assemelhados) de um instrumento
especial de intervenção, que assegure fontes preestabelecidas de
recursos (cujos saldos ficam assegurados para os exercícios
seguintes) para atender a objetivos ou serviços determinados, sob
normas peculiares de aplicação e controle. No caso dos entes da
administração indireta (autarquias, fundações e empresas
públicas), tais instrumentos são desnecessários e
burocratizantes, visto que estes entes, dotados de autonomia
administrativa e financeira, já desfrutam de normas peculiares,
só podem atuar em relação aos fins definidos em sua legislação,
possuem fontes de recursos predefinidas e têm assegurado, por lei,
que os saldos apurados em seus balanços ficam preservados para
uso nos anos subseqüentes. (grifei)
Se já é relevante, embora possa não ser unânime, a tese da
vocação primária dos fundos especiais a órgãos da administração direta, a
instituição de um fundo especial atrelado a entidade da administração indireta
cuja atividade finalística não lhe corresponde malfere, induvidosamente, o
princípio da legalidade.

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Parece ser essa a hipótese dos autos.
Consoante o art. 1º de seu estatuto social, a Companhia de
Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia - CONDER, empresa pública
criada pela Lei Delegada nº 08, de 09 de julho de 1974, modificada pela Lei nº
7.435, de 30 de dezembro de 1998 e reorganizada pela Lei nº 11.361, de 20 de
janeiro de 2009 e pela Lei nº 12.820, de 17 de junho de 2013, detém
personalidade jurídica de direito privado, patrimônio próprio, autonomia
administrativa e financeira, com vinculação à Secretaria de Desenvolvimento
Urbano SEDUR, competindo-lhe, na forma do art. 3º, verbis:
Art. 3º - À Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da
Bahia - CONDER, que tem por finalidade executar as obras e
ações imediatamente correlatas, inerentes às políticas de
desenvolvimento urbano e habitacional no Estado da Bahia,
compete:
I - desenvolver e implementar soluções de mobilidade, envolvendo
um conjunto de projetos de transporte e circulação que
proporcionem o acesso, com qualidade, ao espaço urbano;
II - requalificar o espaço em áreas urbanas e de interesse especial,
objetivando a melhoria das condições de habitabilidade,
conservação ambiental e desenvolvimento social e econômico;
III - executar obras e serviços de implantação, qualificação e
conservação de equipamentos necessários à convivência
comunitária;
IV - desenvolver e implementar projetos e obras voltados à solução
da destinação final de resíduos sólidos urbanos;
V - coordenar o subsistema de informações geoespaciais, visando
apoiar a execução de projetos de mobilidade, habitação e
requalificação urbana;

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VI - produzir habitação extensiva com rede de infraestrutura e
equipamentos urbanos necessários à moradia plena em áreas
urbanas;
VII - atuar junto aos órgãos do governo e concessionários de
serviços públicos na urbanização de áreas destinadas a programas
habitacionais, de acordo com as orientações e regulamentos
municipais de desenvolvimento urbano;
VIII - promover condições adequadas de habitabilidade, por meio
de intervenções em áreas precárias, contribuindo para a melhoria da
qualidade de vida da população.
Parágrafo único - Para a consecução e operacionalização de sua
finalidade, a CONDER poderá, observadas as formalidades da
legislação pertinente:
I - atuar como agente promotor de programas que envolvam
celebração de acordos, convênios e contratos de cooperação técnica
e financeira através da aplicação de recursos oriundos da Caixa
Econômica Federal e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço -
FGTS, observadas as normas do respectivo Conselho Curador e de
outras fontes de instituições públicas, privadas e nãogovernamentais,
nacionais, estrangeiras e internacionais, observada
a orientação da Administração Pública Estadual;
II - executar as desapropriações e encampações de bens e serviços
declarados de utilidade pública ou de interesse social pelo Poder
Executivo Estadual, bem como adquirir e alienar áreas necessárias
à organização urbana;
III - gerir fundos, contas e aplicar recursos relativos ao
desenvolvimento urbano integrado e à habitação, observada a
legislação pertinente. (grifei)
É sintomático que o estatuto da empresa pública em nenhum
momento se refira ao verbete “cultura” ou “cultural”, atividade que também não
se compreende, por maior que seja o exercício de exegese, no “desenvolvimento
urbano” previsto no caput do art. 3º de seu estatuto. Ao meu juízo, a finalidade
da CONDER não se conecta às “ações de preservação do patrimônio cultural a

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serem realizadas nas áreas protegidas existentes no Estado” (art. 1º da Lei
estadual nº 12.922/2013).
Veja-se, por outro lado, o que dispõem os arts. 1º e 3º da
Resolução n° 016/03, do Conselho de Administração do Instituto do Patrimônio
Artístico e Cultural da Bahia (IPAC), aprovada pelo Decreto n° 8.626, de 29 de
agosto de 2003:
Art. 1º - O Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia -
IPAC, criado pela Lei Delegada nº 12, de 30 de dezembro de 1980,
reorganizado pela Lei nº 6.465, de 13 de maio de 1993, alterado
pela Lei nº 6.812, de 18 de janeiro de 1995 e pela Lei n° 8.538, de
20 de dezembro de 2002, autarquia vinculada à Secretaria da
Cultura e Turismo - SCT, com personalidade jurídica de direito
público, autonomia administrativa e financeira e patrimônio
próprio, com sede e foro na Cidade do Salvador e jurisdição em
todo o território do Estado da Bahia, reger-se-á por este Regimento,
pelas normas regulamentares que adotar e demais disposições
legais pertinentes.
(...)
Art. 2º - O Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia -
IPAC tem por finalidade executar a política de preservação do
patrimônio cultural da Bahia e estimular e promover as
atividades relacionadas com museus, organizando, atualizando e
difundindo seus acervos.
Art. 3º - Ao Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia
IPAC, compete:
I - promover, por todos os meios legais, a preservação dos bens
de cultura do Estado;
II - pesquisar, documentar, restaurar e promover a produção técnica
e científica necessária à preservação dos bens de cultura;
III - colaborar na formulação da política de educação patrimonial,

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juntamente com órgãos afins na área educacional;
IV - exercer, de modo sistemático, a fiscalização dos bens
protegidos, orientando as intervenções no acervo patrimonial, nos
limites da lei;
V - examinar projetos de intervenção em bens protegidos, emitindo
parecer conclusivo;
VI - colaborar com as municipalidades na elaboração de políticas
públicas que digam respeito à preservação, tombamento, normas
de proteção e critérios de uso dos bens de cultura;
VII - exercer outras atividades correlatas.
Parágrafo único - Para consecução de sua finalidade, poderá o
IPAC:
I - celebrar convênios, contratos, acordos e outros ajustes de
cooperação técnica ou financeira com instituições públicas ou
privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais;
II - contrair empréstimos e financiamentos junto a instituições
públicas e privadas;
III- praticar outros atos que se enquadrem na finalidade da
Autarquia.
Extrai-se dos dispositivos, como visto, a vocação do IPAC à
preservação do patrimônio cultural, atividade que ainda mais se realça quando
em revista os preceitos da Lei estadual nº 8.895, de 16 de dezembro de 2003, e
respectivo regulamento, responsáveis pela instituição de normas de proteção e
estímulo à preservação do patrimônio cultural do Estado da Bahia.
A Lei estadual nº 12.922, de 22 de novembro de 2013, portanto,
no que concerne a vinculação do Fundo Estadual de Preservação do Patrimônio
Cultural, à Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia -

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CONDER, está eivada do vício de ilegalidade, a atrair a necessidade de sua
correção.
À consideração da i. procuradora assistente, com a sugestão
de devolução dos autos, após cumprido o ciclo revisional, ao Gabinete do
Excelentíssimo Senhor Procurador Geral do Estado.

NÚCLEO DE PATRIMÔNIO PÚBLICO E MEIO
AMBIENTE, em 18 de dezembro de 2013.
ANDRÉ MAGALHÃES
Procurador do Estado